(La Tercera) En 2009 Chile aprobó y ratificó el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Y dentro de 10 días, en 58 localidades de todo el país, se comenzará a implementar, por primera vez bajo un nuevo formato, una de sus exigencias más complejas: consultar a los pueblos originarios cada vez que se adopten medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente.
En Chile se han realizado un sinnúmero de consultas indígenas, sobre todo en 2010 y 2011, sobre diferentes materias y con distintos grados de masividad. Sin embargo, se espera que esta nueva versión, bajo el reglamento del Decreto Supremo 66, marque un hito de universalidad.
Así, esta vez sus objetivos son dos: la creación de un ministerio del sector y de un consejo (o varios consejos) de pueblos originarios, a cargo del Ministerio de Desarrollo Social.
Con posterioridad, se iniciará el tercer proceso de consulta, por la creación del Ministerio de Cultura y Patrimonio, que llevará adelante el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (ver nota secundaria).
“Lo central del Convenio 169 es la buena fe de las partes. Es decir, que exista la voluntad y las condiciones para llegar a acuerdos. La idea es que el proyecto final represente la voluntad de los nueve pueblos (originarios de Chile)”, destaca la ministra de Desarrollo Social, María Fernanda Villegas.
Las mencionadas 58 localidades fueron elegidas por razones de cercanía y accesibilidad, entre otras. En ellas se ubican los locales (liceos, gimnasios, edificios públicos y hoteles) donde los representantes de los pueblos comenzarán a recibir la información sobre la cual deben pronunciarse. Esto ocurrirá entre el 3 y 10 de septiembre próximo.
Allí podrán acudir todas las comunidades y asociaciones indígenas registradas en la Conadi, cada una de las cuales debería haber recibido una carta certificada, por parte del ministerio, entre otras formas de difusión de esta iniciativa. El decreto supremo Nº 66 establece las etapas y plazos del proceso. La ministra Villegas también aclara que “la dinámica será muy flexible. Todos los representantes de comunidades ancestrales serán recibidos, aunque no estén registradas. Se trata de una iniciativa compleja y muy valiosa, en la cual iremos aprendiendo de errores e incorporando necesidades conforme avancemos en el proceso”.
Uno de los puntos controversiales es la decisión de haber incluido el Ministerio de Asuntos Indígenas dentro de las 56 medidas para los 100 primeros días de la Presidenta Bachelet, y que debió ser excluida por no ajustarse a dicho plazo. Fuentes al interior de La Moneda lo asumen como un error de planificación del programa de gobierno.
En Desarrollo Social, sin embargo, se subraya que el Decreto Supremo Nº 66, que reglamenta el proceso y su duración, habría sido aprobado en los últimos días de la administración del Presidente Piñera. “Pero, más allá de eso -dice la ministra-, fue una voluntad política (…) de dar una institucionalidad superior a la actual, con estándar internacional”.
En la secretaría de Estado afirman que la consulta ha sido informada a parlamentarios de todas las regiones, presidentes de partidos e intendentes. También se habrían desarrollado capacitaciones para los seremi. Incluso un consejo interministerial, a principios de agosto y encabezado por la Presidenta, fue la señal política para que todos los gabinetes se sumaran al proceso.
También está la cercanía de las organizaciones internacionales, como la propia OIT y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que jugarán el rol de observadores de la consulta. Guillermo Miranda, director OIT para el Cono Sur, confirma esa labor: “Nos parece adecuada e interesante la metodología de trabajo. Fuimos invitados como observadores y allí estaremos”.
La incertidumbre la generan algunas comunidades, que han dicho que no participarán. “Es una inconsulta. Nosotros queremos hablar de la devolución de tierras y de autonomía, no de Conadis”, dice Daniel Melinao, werkén de la comunidad Wente Winkul Mapu, de Ercilla, en La Araucanía.
Manuel Mata, presidente de la Oficina Rapa Nui para la Independencia, lo refrenda: “Sabemos casi nada de este proceso, pero no queremos ser una estadística y un nuevo número. Estamos cansados de papeles y reuniones. ¿Acaso va a haber un subsecretario Rapa Nui? Por eso, estamos llamando a no participar”.
Yessica Huenteman, en cambio, presidenta de la Corporación Kimelayin, que agrupa a profesionales mapuches, destaca que “la consulta es un aporte del derecho internacional para una mejor relación con el Estado. Lo planteado por la Presidenta Bachelet, en orden a no acelerar el proceso de cumplimiento de las medidas, sino de cumplirlas con respeto a los pueblos indígenas, es lo correcto. Sólo falta algo de información sobre la metodología”.
De igual forma, Mario Mila, presidente de la Agrupación de Comunidades Mapuches de Loncoche, en La Araucanía (que aglutina a más de 100 grupos), asegura que “nosotros vamos a participar. No estamos de acuerdo en muchas cosas del futuro ministerio, pero creemos que es una instancia para decirlas”.
La ministra Villegas prefirió no ahondar sobre costos y cuotas de asistencia. “Cada comunidad es libre. La Consulta es un derecho de los pueblos. Y el Estado lo va a fomentar y garantizar, como una oportunidad de diálogo para todo el país”.
Sebastián Donoso: «Será clave para un nuevo paradigma de relación entre Estado y las comunidades»
“Creo que es importante superar la visión de la consulta indígena como un evento único, aislado en el tiempo”, asegura el abogado Sebastián Donoso, profesor de legislación indígena de la Universidad Católica e integrante del bufete Barros & Errázuriz.
El profesional asegura que “la participación debe entenderse como un proceso mucho más amplio y permanente, que involucra distintos esfuerzos en diversos ámbitos. La consulta indígena es uno de estos esfuerzos (…) por lo que siempre estará sujeto a críticas y perfeccionamientos”.
¿Cree que puede acercar la relación del Estado y privados con las comunidades?
Existe una percepción, en algunos sectores, de que la consulta indígena es más un problema que un aporte, porque se la asocia con conflictos, judicialización y obstáculos de proyectos de inversión. Sin embargo, creo que será un factor clave en la instalación de un nuevo paradigma de relación entre el Estado y los pueblos indígenas. Y también entre éstos y las empresas (…). No sólo es un bien en sí mismo, sino que, además, debería contribuir a una mayor certeza jurídica, en la medida que se consoliden los mecanismos de consulta indígena del Estado y las iniciativas de participación que implementen los privados.
Pero, se dice que adolece de problemas metodológicos.
Los temas metodológicos siempre serán discutibles y con el tiempo se construirán acuerdos. Lo que está claro es que la relación del Estado con los pueblos indígenas no se agota en la consulta, pues requiere de un diálogo permanente y una mirada más integral.
Parece haber desconfianza desde el mundo indígena a este proceso…
Nuestro país, como muchos, tiene una historia de desencuentros y desconfianzas entre el Estado y los pueblos indígenas. Por cierto que hay muchos temas pendientes, y no es posible abordarlos y resolverlos todos a la vez. Es probable que algunas comunidades argumenten que no van a participar en ésta y otras consultas, mientras no se solucionen sus demandas de tierras u otras reclamaciones. Me parece clave que el gobierno, en paralelo a esta consulta, que sólo se refiere a la institucionalidad, abra un proceso de diálogo sobre otros temas que son muy sensibles para el país, como las tierras y su vinculación con el conflicto de La Araucanía y parte del Biobío.
¿Fue acertado incorporar este proceso dentro de las medidas de los primeros 100 días de gobierno?
Era obvio que la creación de un Ministerio de Asuntos Indígenas y de un consejo de pueblos no se podían cumplir en 100 días. Lo lógico era comprometer que dentro de ese lapso se iniciarían los procesos de consulta. Y así ocurrió. La clave, ahora, es la etapa de planificación, que requiere de acuerdos con las propias organizaciones.
¿Cómo han funcionado las consultas en otros países?
No conozco ningún país que haya ratificado el Convenio 169, donde la implementación de mecanismos de consulta indígena no hayan estado sometidas a tensiones y problemas de implementación. Así lo reconoce la propia OIT. Hay que estar atento a las lecciones de otras naciones, como Colombia, Canadá o Nueva Zelandia. En ninguno de ellos el tema está resuelto. Es un proceso.
Aucán Huilcamán: «La consulta es unilateral, no incluye ningún tema proveniente de los pueblos»
“El Estado no dispone de una institucionalidad aceptable para la relación con los pueblos indígenas”, sostiene Aucán Huilcamán, vocero y encargado internacional del Consejo de Todas las Tierras.
Su referencia es a la consulta que impulsa el gobierno, la cual define como “unilateral en sus contenidos, porque no incluye ningún tema proveniente de las organizaciones de los pueblos indígenas”.
Es un mecanismo que el Estado de Chile ratificó en el Convenio Internacional 169 de la OIT. ¿No lo ve como un aporte a la relación con las comunidades?
El Estado ratificó el Convenio 169, pero inmediatamente los gobiernos se han empeñado en regularlo. Para ello, durante la administración del Presidente Piñera se adoptó el Decreto Supremo 66, que ha sido calificado, de parte de los indígenas, como un instrumento viciado e ilegítimo. El Tribunal Constitucional había sostenido que el Convenio 169 sería autoejecutable y que no requería de reglamentación alguna. Al gobierno de la Presidenta Bachelet se le ha pedido reiteradamente que derogue el Decreto 66, porque carece de legitimidad y su uso vendrá a aumentar las tensiones.
O sea, ¿usted preferiría que no haya consulta?
Tal cual están las cosas, no. Creo que se podría realizar, pero con otra institucionalidad u otro instrumento más aceptable. Porque, de este modo, el Estado chileno creará nuevamente un escenario de conflicto inesperado.
¿Cree que exista un problema metodológico y cultural para impulsar esta iniciativa?
El problema no es únicamente cultural, ni de orden lingüístico. La situación indígena es una cuestión política. Y las confrontaciones aumentarán, porque el instrumento se aparta de los fines y espíritu del Convenio 169.
¿En qué sentido?
Los estándares internacionales apuntan a que los estados escuchen a sus pueblos originarios en los temas de fondo. Pensar que un Ministerio de Asuntos Indígenas vendrá a resolver el problema es creer que la enfermedad será el remedio. Mientras no se nos defina y aclare el verdadero mandato que persigue el Ministerio Indígena, la consulta sobre esta institución es ambigua y subjetiva.
¿Será tiempo perdido?
Yo observo con preocupación que la consulta generará un ambiente de controversia, lo que podría crear una cierta sensación en el país de que los asuntos indígenas son irremediables. Y esto sería fatal para Chile y para los pueblos indígenas. El gobierno tiene la potestad para buscar un mecanismo apropiado y aceptable, pero esto implica un diálogo sincero entre las partes.
La consulta también evalúa la creación de un Consejo de Pueblos Indígenas…
Instalar esa institución es pretender crear un jardín infantil. Con esta figura institucional se desconoce el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas. Además, reitero que la consulta es “unilateral”. No incluye ningún tema proveniente de las organizaciones.
A su juicio, ¿cómo podría esta consulta convertirse en un canal de comunicación de las demandas puntuales de los pueblos originarios?
Debiera efectuarse bajo el principio de la cooperación e interés recíprocos. Pero, por otro lado, hay una fuerte desconfianza del movimiento indígena con los actos de Estado, porque éste siempre ha quebrantado la confianza y la buena fe.