(La Tercera) La semana pasada, el fiscal nacional económico rompió una de las normas no escritas del organismo que dirige y anunció, en el marco de su cuenta anual en el Día de la Competencia, dónde se enfocará en 2014. “Salud y energía son áreas de especial preocupación para esta fiscalía, a las que destinaremos recursos extraordinarios”, dijo Felipe Irarrázabal, quien habitualmente rehúye hablar de los sectores que ocupan su atención.
Este cambio de estrategia llamó la atención en el mercado. Por una parte, la directora del Centro de Libre Competencia de la Universidad Católica, María Elina Cruz, no está de acuerdo con la nueva definición. “Al decir que se va a fijar más en determinadas áreas, hay otras que pueden relajarse. Sería más positivo focalizarse en conductas”, dice. Por otro lado, el ex ministro del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), y miembro del equipo programático de Michelle Bachelet, Javier Velozo, es partidario de que la fiscalía revise estos mercados “no sólo para detectar posibles infracciones y denunciarlas, sino también, y sobre todo, para proponer cambios en la regulación y en las leyes que permitan imprimir más competencia a esos sectores”.
Los mecanismos para hacerlo, sostiene, están subutilizados. De hecho, el TDLC puede dictar modificaciones regulatorias o instrucciones de carácter general, ya sea a solicitud de la FNE, de un tercero o por iniciativa propia. A su juicio, también se debería poner atención a otros sectores, como servicios financieros y bancarios, pesca y servicios previsionales.
Para el socio de Cariola, Diez, Pérez Cotapos, José Luis Letelier, es positivo conocer los énfasis que tendrá la FNE. “Permite a los involucrados prepararse ante una revisión o consulta”, comenta. Coincide el director del Centro de Regulación y Competencia de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile (Regcom), Francisco Agüero. Para él, el discurso del fiscal se transforma casi en un plan de prevención. Así también lo cree el ex presidente del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), Eduardo Jara. “Es un llamado de atención para que las empresas pongan más cuidado en lo que están haciendo”, comenta.
Síntomas que preocupan
Expertos y abogados consultados coinciden en que uno de los temas preocupantes en el área de la salud es la integración vertical de isapres y prestadores de salud. No es un asunto nuevo para la FNE, que el año pasado recibió un estudio de la Universidad Católica de Valparaíso sobre la estructura del mercado. Ahí se identifican a los principales conglomerados de salud privada y se detallan los vínculos entre las instituciones previsionales y los centros médicos. Según el informe, los grandes grupos son Banmédica, Cruz Blanca, Red Salud de la Cámara Chilena de la Construcción, Colmena, Ferrosalud y Masvida.
En la industria afirman que hace algunos meses la FNE abrió una investigación en esta línea. El objetivo es indagar en un eventual abuso de mercado de los conglomerados contra los centros de salud independientes, lo que ha derivado incluso en la desaparición de algunos actores. Prácticas cuestionadas son, entre otras, el trato preferente hacia las clínicas de su propia red y barreras para implementar medios de pago expeditos en los centros que no les pertenecen.
Pese a lo anterior, un director de un conglomerado de salud asegura que en la industria no hay preocupación. Los pacientes, argumenta, tienen libre elección y hay isapres que pueden desarrollar su negocio sin poseer clínicas.
El ex superintendente de Salud, Manuel Inostroza, cree que “la integración vertical está afectando la competencia”. Recuerda un estudio del organismo que dirigía, junto al Sernac, que concluyó que los valores de prestaciones de libre elección eran superiores a los obtenidos en un plan con convenio entre la isapre y un determinado prestador. El director ejecutivo de Isapres de Chile, Rafael Caviedes, refuta: “De cuatro pesos que se gastan en las isapres, tres van a prestadores que no están integrados. El sistema siempre permite la opción de libre elección”.
Para Velozo, este modelo no debería permitirse. “Cierra el ingreso de nuevos competidores y aumenta los costos. Hoy cinco isapres tienen el 97% de los afiliados y participan en la mitad de las clínicas privadas del país”. Caviedes opina que no hay pruebas objetivas que demuestren que los consumidores se ven afectados por la relación entre isapres y prestadores.
La abogada María Isabel Díaz advierte que este esquema integrado podría estar en conflicto con el artículo 173 del DFL Nº 1 de 2006, que señala que las isapres tienen como objetivo exclusivo “el financiamiento de las prestaciones y beneficios de la salud, así como las actividades que sean afines o complementarias a ese fin, las que en ningún caso podrán implicar la ejecución de dichas prestaciones y beneficios ni participar en la administración de prestadores”.
Para Velozo, los conglomerados que operan en salud “se saltan la ley con el truco de decir que no están integradas, sino que pertenecen al mismo holding. Pero si se levanta ese velo, queda claro que existe una integración vertical basada en un resquicio y que este es un mercado ultra concentrado y de baja competencia”. Caviedes responde. “No hay integración vertical directa, aunque sí puede haber una relación a nivel de propietarios, un holding o un grupo económico”, asegura. Agrega que los inversionistas están amparados por la Constitución, que “protege la libertad para desarrollar actividades que no sean contrarias al bien común y al orden público”.
En la Asociación de Clínicas de Chile, que reúne a los principales centros privados del país, declinaron hacer comentarios.
Otros especialistas consultados coinciden en la necesidad de monitorear la integración entre laboratorios y farmacias y la cadena de distribución de medicamentos en general. También mencionan potenciales conflictos de propiedad industrial (relacionados con el bloqueo de competidores, en un esquema similar al del caso cervezas), la distribución de becas para formación de especialistas, los reajustes de planes de las isapres y las normas de pre existencia que mantienen cautivos a afiliados en estas compañías.
Flancos débiles
En el sector eléctrico, la FNE ya tiene una primera aproximación reciente al mercado, a través de un estudio preparado por tres economistas. Ese reporte, cuya versión definitiva se conocerá en enero, concluye que la industria adolece de un problema de inversión, que deriva en un notable aumento de precios y que existen dificultades para renovar contratos de suministro. Dice, además, que “los problemas de inversión y competencia están íntimamente ligados”.
Entre algunos ejecutivos de empresas de la industria hay una mezcla de extrañeza e incomodidad por el anuncio de Irarrázabal. Un directivo del sector dice que se sienten prejuzgados.
Según María Elina Cruz, los elevados precios de la energía se relacionan más con un tema de regulación que de competencia. “Se puede mejorar el sistema y es importante introducir competencia, pero eso tiene que ver más con un diseño de la matriz energética”.
Velozo ve que “los tiempos de tramitación de los proyectos son muy largos y la FNE puede proponer determinadas modificaciones que permitan una tramitación más expedita, sin omitir aspectos como los medioambientales”. Agrega que se debe mirar la concentración de derechos de agua y en la falta de líneas de transmisión.
En la Asociación de Generadoras, donde participan Colbún, Endesa, Gener, Pacific Hydro, GDF Suez y SN Power, su gerente general, René Muga, asegura que “no hay problemas de competencia” y que la falta de nuevos actores se explica por “el ambiente de incertidumbre, inseguridad jurídica y riesgo regulatorio” del país.
La mirada es distinta en la Asociación Chilena de Energías Renovables (Acera), que trata de impulsar la participación de las energías renovables no convencionales en las licitaciones de las distribuidoras y reducir o eliminar las barreras en el acceso a los sistemas de transmisión o distribución. Su director ejecutivo, Carlos Finat, señala que “el sector energético presenta índices de concentración elevados” y no se ven grandes actores entrando al Sistema Interconectado Central (SIC) o al sistema del Norte Grande (SING).
Por eso, estima que la atención de la FNE puede ayudar a identificar por qué no han llegado nuevos inversionistas al sector, lo que, a su juicio, es clave ante “la incertidumbre sobre los posibles resultados de las licitaciones de las distribuidoras, hoy en curso, tanto en lo que respecta al precio en que podrían recibirse ofertas como en la cantidad de energía y si se va a poder adjudicar el 100% de la demanda licitada”.
Irarrázabal ha señalado que le llama la atención el sector de las generadoras. “Es cosa de abrir los diarios para ver que los precios son altos y que tampoco ha habido entrantes nuevos”, ha dicho.
Un especialista en temas eléctricos advierte que una situación preocupante se relaciona con las dificultades de acceso de las generadoras pequeñas a las redes de distribución de otras generadoras. Otro profesional advierte que hay “mucho ruido” desde el punto de vista de la concentración en distribución de gas a nivel residencial. En algunas zonas del país, afirma, sólo opera una o dos empresas y cuenta que la FNE ha pedido antecedentes a firmas de la capital y de regiones al respecto.
Directores comunes entre firmas competidoras, el nuevo riesgo
Tal como lo hizo al comienzo de su gestión con las asociaciones gremiales, Irarrázabal puso su mirada ahora en otro potencial nuevo riesgo para la libre competencia: las participaciones minoritarias y directores comunes entre empresas competidoras. La FNE publicó la semana pasada un estudio en su web y está recibiendo opiniones al respecto. El texto destaca algunos casos nacionales y reconoce la necesidad de un control más directo de estas estructuras por los órganos de libre competencia. La FNE explica que tendrán “especialmente en cuenta los riesgos de coordinación que presentan”. Irarrázabal dijo esta semana que el tema se reguló en 1914 en EE.UU. En Europa está en estudio. Agregó que no se ha cuantificado con qué frecuencia los directores participan en firmas competidoras, porque en muchas ocasiones esto sucede en sociedades cerradas.
Felipe Irarrázabal: «No tenemos una idea preconcebida de hasta dónde queremos llegar»
¿Por qué decidió informar en qué sectores pondrá su foco la FNE en 2014?
Nos dimos cuenta de que las agencias extranjeras hacen este ejercicio de comunicar y anunciar sectores, no situaciones ni conductas, y nos pareció honesto y transparente hacerlo, sin tener una idea preconcebida de una investigación en concreto. Es una mirada de promoción y de dar una señal al sistema.
¿Es un cambio de estrategia ante el mercado?
La idea nuestra es que esto se haga todos los años e ir dando señales sobre qué mercados nos interesan. Generalmente serán aquellos que no han sido tan revisados en el último tiempo. Esperamos que vean a la FNE no sólo como una entidad con fuerza y con sentido del deber, sino también como un órgano que puede adelantar a cuáles son sus preocupaciones. Además, esto da un cierto espacio para que las empresas enmienden rumbos, si es necesario.
¿Cómo ha reaccionado el mercado?
No hemos tenido reacciones y espero que entiendan el espíritu de este anuncio, que es de transparencia. No tenemos una idea preconcebida de hasta dónde queremos llegar.
¿Por qué energía y salud?
Es un ejercicio autónomo de la fiscalía. Nadie nos dice que estos temas son interesantes. Por ejemplo, la energía es clave dentro del contexto del desarrollo. Todos quieren que exista luz, que no se corte y que lo atiendan con la mejor experticia posible en los temas de salud. Lo que estamos diciendo es que ahí queremos hacer una mirada de libre competencia y podemos hacerla.
¿Destinarán un equipo especial a estos mercados?
Habrá una mayor preocupación y eso significa más horas hombre. Tenemos equipos que tienen más especialización en esos dos mercados y que llevan ya un tiempo trabajando. Queremos que destinen más tiempo y que entiendan estos mercados, porque tenemos conciencia de que son muy complejos. En parte, porque además intervienen muchas políticas públicas.
¿En qué se traducirá ese trabajo?
Quizás pueda traducirse en un estudio más amplio de esos sectores. En energía, por ejemplo, encargamos un informe a tres especialistas que ya dieron su primera mirada sobre el sector, en el marco del Día de la Competencia. Ellos nos van a entregar su análisis completo a principios de enero.
¿En salud, han encargado algún estudio?
No todavía.
¿El foco estará en la integración vertical entre clínicas e isapres?
Sobre eso trató un estudio que hizo la Universidad Católica de Valparaíso y ese es un aspecto que nos parecía interesante y se miró.
¿Su foco estará particularmente en isapres y clínicas?
El foco estará en todos los actores de salud: los aseguradores, las clínicas, etc. No tenemos una fijación específica respecto de alguno de ellos.
¿Después de este anuncio, cómo se entiende su celo respecto de la confidencialidad de las investigaciones?
Uno se puede permitir cierta transparencia respecto de un mercado, a nivel bien global, no en relación con una investigación concreta. En ese caso es más saludable para la FNE tener tranquilidad para investigar, llegar a puerto y entonces explicar por qué se llegó de esa manera. Esa es la estrategia que hemos seguido nosotros, más que andar contando en qué está nuestra investigación, aunque otros organismos fiscalizadores tienen estrategias distintas.